中国邮政改革背后的利益战场 政府与市场的较量

    专营权的界定以及建立普遍服务补偿机制，关系到邮政企业的生死存亡，此乃邮政改革的各方利益交点所在  
    这是一场博弈，对阵的各方包括邮政总局、财政部、国资委、人民银行以及国内外的众多从事邮政服务的非邮政企业。 

    2005年7月20日，国务院常务会议讨论并原则通过了《邮政体制改革方案》。 

    作为此次邮改方案最为重要的参照——《中国邮政体制改革研究》的执笔人，国务院发展研究中心副研究员李佐军博士一语道破，中国邮政体制改革远远没有完成。 

    邮政体制改革的第一步是政企分开，成立邮政监管体系和邮政集团；第二步是邮政集团要公司化，要想成为有竞争力的现代企业，进而必须股份化；第三步，随着发展就要大力引进非公有制投资者，甚至在某些业务范围之内实现非国有股控股，最后完成私有化。 

    2005年7月11日，日本小泉政府已经一步到位地将私有化提上参议院的议程；荷兰、德国等国家已经完成私有化。李佐军认为，邮政企业私有化乃大势所趋，但由于我国薄弱的市场经济基础以及幅员的广阔，我国邮改在这个过程究竟持续多长时间，还要取决于邮政总局改革的决心以及国内外非邮政企业给邮政企业施加竞争压力。 

    一直以来，我国邮政的普遍服务补偿机制严重缺失，使得邮政系统只得凭借存储在央行的8000亿元邮政储蓄坐享其成，凭借宽泛的邮政专营权这一利益来弥补普遍服务业务的亏空。这成就了邮政系统在我国现行市场经济体制下畸形的生态。对于此次新划分的邮政体系和各大利益集团而言，最为关心的问题是，邮政储蓄业务从原邮政总局剥离之后，邮政专营权的划分尚不明确，何以保证邮政系统的正常运转？ 

    稍有差池，中国邮政改革将前功尽弃。 

    从2005年7月20日起，截至新的《邮政法》出台之前，此次改革涉及到的利益各方将度过视为煎熬的不眠之夜。 

    政府和市场的较量 

    近年来，随着外资快递巨头在中国市场占有率的节节攀升，邮政总局看到了四面环峙的狼。 

    为了夺回国际快递业务，2002年邮政总局先后发出“64号文件”和“国联472号文件”。“汇丰大厦快递风波”引发了手握“尚方宝剑”的邮政总局的狠招——要求国内外的快递企业都要接受其统一委托管理。 

    以德国敦豪(DHL)、美国联合包裹(UPS)、美国联邦快递(FEDEX)、荷兰天地快运(TNT)组成的四大跨国公司利益集团率先站出来反抗，他们公开发表声明指出，要接受其委托管理孰难从命。 

    冲突开始白热化。2003年10月，申通、东方万邦和信达向同行发出“倡议书”，呼吁组建快递行业协会以和邮政总局抗衡；2004年1月15日，由申通、东方万邦、信达牵头，40多家上海快递企业共同参与的座谈会召开，会议的请帖上旗帜鲜明的提出议题——《邮政法》的修改对快递行业的影响。 

    据当事人彭旨平律师回忆：“大多数受到邀请的企业都到了，会场坐得满满的，毕竟这关系绝大多数快递企业的生死存亡。” 

    这让决策层意识到，邮政体制改革迫在眉睫。于是国务院研究中心成立了“邮政体制改革”课题组，由产业经济研究部副部长冯飞担任组长，和邮政总局、快递协会以及跨国公司等有关利益各方进行了充分接触。 

    课题做出来后，国务院发展研究中心就此召开了研讨会，社会舆论关于邮政体制改革的呼声四起。 

    课题的协调人和执笔人李佐军表示：“应该说，我们给发改委推进邮政体制改革提供了很重要的参考，事实上发改委也是参考了我们的方案。在此次推进国家邮政体制改革过程中，一些大的原则方向，包括一些操作类型大的环节，也基本上和我们当初的课题设想是一致的。” 

    大利益集团的博弈 

    数据显示，中国邮政经年亏损，1998年亏损突破100亿元。当邮电分拆后，国家不得不出台“8531”计划，即自1999年起，国家逐年向邮政补贴80亿元、50亿元、30亿元、10亿元。 

    邮政总局表示，亏损是因为其承担的普遍服务，这带来每年高达41.7亿元的亏损。其中，以农村为主的普遍服务网点亏损达27.67亿元，政策性业务亏损达14.03亿元。 
 
    事实上，中国邮政系统在非专营领域也缺乏竞争力。2003年，邮政总局把物流、报刊发行、集邮等业务打包，成立中邮物流有限责任公司，谋求新的利润增长点。但经过两年的发展，中邮物流却没有成为盈利的火车头。 

    2005年，距离1998年邮政电信分家已有7年；而2005年12月1日，开放外资独自经营物流快递业务的大限将至。 

    为了迎接2005年12月1日的来临，UPS在 2004年底组建了货运服务公司，并于2005年初迅速整合了旗下的资本公司、物流集团和货运服务公司。据透露，UPS将于2007年在上海浦东机场设立国际航空转运中心。 

    国内的快递企业及非邮政企业，包括物流企业也希望尽快打破垄断，以便和邮政系统的企业公平竞争。 

    此际，邮政总局感到形势严峻。一方面邮政总局希望推进改革有助于其长远的发展，另一方面邮政总局又感到为难，因为改革就要打破其垄断，丧失部分利益。 

    其次，从国家行政层面来说，邮政改革也不仅是邮政总局一家的事，邮政总局承担了具有社会公益性质的、公共产品性质的普遍服务，具有一定的特殊性。从整个国家的普遍服务业务的角度来看，邮政体制的改革又涉及到几个部门的利益纠葛——财政部、人民银行、国资委、发改委。 

    对于财政部而言，邮政体制改革推进下去后，邮政系统就变成了企业，如果不建立起普遍服务补偿机制，普遍服务就难以得到保证；要建立邮政企业的普遍服务补偿机制，财政部就要拿钱，而且不是一笔小数目。 

    按照邮政总局的计算标准，其每年41.7亿元的亏损均来自其承担的普遍服务，那么财政部是不是应该以41.7亿元/年为标准来计算财政补偿金额呢？

    对人民银行而言，最关心的是邮政储蓄问题。实际上邮政企业通过基层吸储，将这笔钱交给人民银行，然后收取稳定的毫无风险的利息差。据统计，目前有多达8000多亿的邮政储蓄放在人民银行，仅2002年邮政总局就从人民银行处获取了180亿元的转存利息。 

    但邮政储蓄却显得有点怪异，邮政储蓄只吸收贷款不发放贷款，没有任何金融风险可言。人民银行希望把邮政储蓄变成邮政储蓄银行，跟其他银行一样吸储放贷、自负盈亏，通过对银行监管政策对其实施监管。银监会主席刘明康表示，要“抓紧实施邮政储蓄体制改革”，组建邮政储蓄银行，并将其纳入银行监管体系。 

    社科院金融中心研究员易宪容分析认为，如此一来邮政总局是不愿意的，如果把邮政储蓄变成邮政储蓄银行，那么邮政总局的稳定利息差收益就无法得到保证。 

    对于国资委而言，一旦邮政系统政企分开以后，邮政系统的庞大国有资产可能就会随着建立邮政集团而并入国资委，这对国资委而言是一笔巨大的资产。 

    李佐军认为，改革方案的最后确立，取决于各大利益集团之间博弈的结果。

    悬而未决的破冰之举 

    2005年6月23日，邮政总局在北京召开全国局长会议，该会议被喻为中国邮政改革的“破冰之举”。邮政总局局长刘安东在会上发言，将组建中国邮政集团公司，并成立一个邮政监管机构——邮政管理局。 

    与此同时，北京邮政将作为试点，包括实业集团及下属的8个二级子公司和32个三级子公司，主辅分离、辅业改制将首先在该实业集团及其所属子公司中进行。 

    2005年7月20日，国务院常务会议讨论并原则通过了《邮政体制改革方案》。实行政企分开，重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；加快成立邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营。 

    然而，此次原则上通过的《邮政体制改革方案》并没有详细披露。邮政总局的说法是，需要高度保密。 

    冯飞认为，政企分开在目前已成定论，但要做到政资分开却难上加难。目前市场上最关心的问题是，新成立中国邮政集团之后，垄断问题是否存在？冯飞认为，一直以来对邮政专营权的争论不休，邮政逐步缩小专营权是一个趋势，但如何界定，各方分歧巨大。 

    上海邮电经济研究会副会长高仰止认为，由于信件业务还属于政府职责内的公共服务，因此不可能完全市场化。 

    李佐军认为，实际上专营业务就是垄断业务（譬如信件业务），包含在普遍服务业务之内。（在国外也有普遍服务业务委托非邮政企业去做的。）在普遍服务业务的范围之内，其中有一块是国家规定必须由邮政企业垄断经营的。即便国家邮政集团成立之后，这个问题并没有得到解决，垄断问题和专营问题是《邮政法》才能解决的。 

    补偿机制之争 

    邮政普遍服务的补偿是改革一个绕不过去的关口。 

    李佐军认为，以前的情况是，国家财政没有建立普遍服务补偿机制，实际上采取的就是邮政储蓄这个补偿措施。如果无法建立起普遍服务补偿机制，还有一个办法就是维持邮政局比较高的垄断，给予大量的专营权。 

    据中国国际货运代理协会秘书长刘建新介绍，中国邮政一直在为专营范围与非邮政企业、包括跨国公司进行较量，具体表现为《邮政法》修改过程中出现的种种分歧。目前，《邮政法》已经六易其稿。 

    2003年11月，新鲜出炉的《邮政法》第五稿引起了民营快递企业的普遍异议，该修改稿提出，“500克以下信件寄送由邮政专营”，快递实行特许经营，设立“邮政普遍服务基金”等。业内人士认为，这实际上是强化了邮政的专营地位。 

    第五稿出台的8个月后，第六稿将专营范围缩小到350克以下，但依然未能缓和邮政和非邮快递之间的关系。“第五稿只是规定单件重量在500克以下的信件的寄递业务由邮政专营，对商务信函却是网开一面，但第六稿却把350克以下的商务信函也纳入了专营范围。”刘建新说。 

    刘建新说，按照上述规定，目前国内90％的民营企业会死掉。而国际快递公司目前的业务中，有近60％的业务属于350克以内的商务信函。 

    李佐军透露，“在国务院发展研究中心制定的方案中，界定标准提得还低，提到过250克，甚至还有100克。” 

    据了解，当时国务院发展研究中心更多的借鉴了欧盟邮政体制改革的一些经验。欧盟规定的专营业务范围为：至2005年底，重量不超过100克、且资费不超过一类信件价格３倍的信件，包括快递。从2006年起，邮政信函专营业务范围重量降至50克以下，资费降至同类信件的2.5倍以下。 

    “我们的改革方案也提出一个原则，既要强调与国际接轨，又要尊重中国国情。”李佐军说，“我国幅员广懋，普遍服务业务的任务比较艰巨，不像荷兰这些小国。荷兰地貌以平原为主，地域差距小，普遍服务业务让哪个企业、哪个部门去干，都很容易解决。在我国就不一样，地域差距很大，贫富差距也大。如果普遍服务业务没有一个有经济基础的机构去做，很可能边远地区就没有人去送信了。所以在普遍服务补偿机制没有建立起来的情况下，我们过分的强调专营权的范围缩小，那就导致国家邮政系统难以维持下去，这是个两难选择。” 

    站在消费者的角度显然希望标准定得更低一点，打破垄断就使得其选择范围扩大，能获得更多更优质的服务。但李佐军强调，这涉及到一个风险问题。如果标准定得低一点，如果邮政集团没有得到足够的补偿，低一点意味着它难以维持运转，就使得普遍服务业务难以得到保证，进而损害消费者的部分利益。 

    冯飞认为，单纯按照克数来限制并不合理。他建议实行“克数+资费”的方案。譬如100克的邮件，如果客户愿意付出比邮政更高的邮资，可以允许其他快递公司递送。澳大利亚邮政总公司国际战略和政策部研究员麦考文·罗杰表示，在澳大利亚非邮政公司要经营250克以内的邮政专营业务，必须向用户收取4倍于邮政的费用，否则属于违法。 
 
    还有一种方式是设立普遍服务补偿基金。凡是从事邮政业务的企业，根据企业规模的大小等多方面的指标，都要承担对普遍服务业务的补偿，向国家上缴一定资费由国家设立基金的形式对从事普遍服务业务的企业进行补偿。 


    《邮政法》第五稿中规定，邮政企业和非邮快递企业都要缴纳普遍服务基金。但第六稿却只是规定非邮政企业需要缴纳这一基金，同时允许邮政企业继续实行混业经营。 

    刘建新明确表示，对于非邮政体系的企业而言，这种基金的模式尤其不能接受。 

    事实上，基金模式在国外也存在争议。非邮政企业认为已经缴了税，凭什么还要缴补偿基金？这无疑使得从事邮政服务的企业增加了其他行业所不具备的成本。普遍服务业务是公益性质的，应该由国家财政来负担。 

    最后的定夺，只有等待《邮政法》的出台。